Introducción
Gobernanza Global es uno de los conceptos más
elusivos, pero a la vez crecientemente más utilizados en las relaciones
internacionales. Surgido en los años noventa, su uso ha ido
evolucionando en tres aristas: “1) como conjunto de fenómenos que se
verifican en la realidad internacional; 2) como perspectiva analítica
del campo de Relaciones Internacionales, y 3) como proyecto político de
orden para el sistema internacional” (Villamar Nava 2017, 136).
Este artículo propone centrarse en el debate del
concepto de Gobernanza Global como enfoque analítico, sin desconocer la
existencia de los otros dos usos.1 El contexto de la discusión es el de la crisis de globalización.
Los procesos de transformación económicos, políticos, sociales e
ideológicos acontecidos a nivel global a lo largo de la última década, y
con especial énfasis desde 2015, pusieron en jaque las explicaciones
tradicionales del orden liberal internacional y dieron lugar a nuevos
esfuerzos teórico-analíticos, tanto en el mainstream
disciplinar como en las construcciones conceptuales del Sur Global. En
esos trabajos, el concepto de Gobernanza Global comenzó a extenderse
nuevamente en los estudios internacionales en una nueva oleada (aunque
no necesariamente a precisarse).
Este concepto, ahora asociado a la noción de crisis (crisis de la gobernanza global),
resultó muchas veces utilizado como un concepto “vacío”, que alude a
algún tipo de organización de la autoridad internacional que forma parte
de la adjetivación aceptada de la realidad, más que como un concepto
sustantivo que dé cuenta de los modos específicos, los actores, las
dinámicas y la evolución de dicha autoridad. La falta de rigor en su uso
ha sido señalada como un elemento problemático en la discusión de las
relaciones internacionales (Weiss y Wilkinson 2014b);
y, en contraposición, se ha instado a recuperar las preguntas que
rondan dicho concepto como potencial para la “salvación” de la
disciplina (Weiss y Wilkinson 2014a).
Uno de los casos que rompe esa perspectiva de concepto vacío y que busca dotarlo de sentido es el de Una teoría de Gobernanza Global: autoridad, legitimidad y contestación, de Michael Zürn, publicado en 2018.
Dicha obra se sitúa en el contexto mencionado y apunta a responder a
una situación paradójica: “¿por qué cuando resulta más ‘obvia’ la
necesidad de gobernanza global esta es fervientemente rechazada?”2 (Zürn 2018, VII).3
En su respuesta discute, tanto con las explicaciones institucionalistas
que sostienen la persistencia del orden liberal internacional como con
las realistas que enfatizan el giro geopolítico, para proponer una
teoría que integra aportes desde ambas perspectivas teóricas. Asimismo,
debate con las interpretaciones de Gobernanza Global como proyecto
normativo y tecnocrático. El resultado constituye una teorización de
alcance global de la Gobernanza Global como marco analítico sustantivo.
La propuesta de este artículo es explorar los alcances de ese
razonamiento e identificar los puentes conceptuales que creemos
existentes con el desarrollo disciplinar de las relaciones
internacionales en América Latina.
Como sostiene Triandafyllidou (2017),
en el debate sobre la Gobernanza Global la dimensión “local” de la
manera de asir este concepto resulta relevante. En América Latina tuvo
lugar un vasto debate teórico-conceptual sobre las estructuras y
dinámicas del sistema político global, entendido de manera jerárquica, y
especialmente sobre los mecanismos de contestación que tienen lugar en
el sistema internacional. Nuestro argumento sugiere que es en dicha
trayectoria (que engloba los conceptos de autonomía, desarrollo y dependencia,
y en su evolución desde los enfoques de la etapa de Guerra Fría hasta
las conceptualizaciones de problemas contemporáneos) donde es posible
identificar “puentes” conceptuales entre la discusión en torno a la
Gobernanza Global planteada en la obra de Zürn y el pensamiento
latinoamericano.
El trabajo se estructura a partir de la discusión de la obra de Michael Zürn (2018)Una teoría de Gobernanza Global: autoridad, legitimidad y contestación.
Se propone, en primera instancia, discernir las innovaciones teóricas y
conceptuales introducidas en dicha obra, para luego considerar sus
críticas. Por un lado, se hará referencia a las contestaciones que
recibió el libro en el número de marzo de 2021 de la revista International Theory; por otro lado, se explorarán los puentes entre esta obra y el debate de este concepto/teoría
en el Sur Global, en particular, en América Latina. En este sentido, el
trabajo puede concebirse como un ensayo de discusión teórica-conceptual
basado en la revisión bibliográfica.
1. Una teoría de Gobernanza Global: autoridad, legitimidad y contestación
Zürn es uno de los autores que considera la
Gobernanza Global como un enfoque analítico y realiza una propuesta
teórica desde esa perspectiva. Su libro Una teoría de la Gobernanza Global: autoridad, legitimidad y contestación
(Zürn 2018) propone explicar el funcionamiento del orden internacional
contemporáneo a partir del enfoque de la Gobernanza Global. Zürn recurre
a este concepto como marco analítico y, lejos de quienes lo ven como
“elusivo o asociado al neoliberalismo y la tercera vía” (5), sostiene
que el objetivo es usar el potencial del concepto de gobernanza sin caer
en “las trampas de la tecnocracia, la hegemonía neoliberal, el
ocultamiento del dominio estadounidense (american-rule) o el idealismo” (5).
Lo que hace peculiar la obra de Zürn es la ruptura
que propone con algunos de los supuestos de las teorías tradicionales de
la disciplina de las relaciones internacionales y su ambición de ser
una teoría con alcance sistémico -en contraste con aquellas de alcance
medio, con mayor protagonismo en la producción académica (Acharya y Buzan 2017)-. De allí el comienzo del interés en esta obra.
En efecto, la Gobernanza Global viene siendo
discutida como enfoque analítico desde hace dos décadas, con
particularidades que derivan de las comunidades epistémicas que lo
interpelan (Triandafyllidou 2017). Coen y Pegram (2018)
distinguen tres “generaciones” de académicos en tales debates: la
primera, vinculada a la tradicion racionalista liberal y centrada en el
estudio de mecanismos formales de relaciones en el marco de las
instituciones multilaterales y que se distinguió por su vinculación con
una agenda de prácticas en la política internacional;4
una segunda generación, más “ecléctica” e “interdisciplinar”, que
ahondó en una mayor precisión y especialización a nivel empírico y que
combinó niveles “macro” y “global”, entendiendo la gobernanza global
como la suma de distintos niveles de gobernanza; y una tercera
generación, que avanza hacia estudios transdisciplinares y comparados
que conforman una agenda de investigación más “pragmática”, y que apunta
a discernir lo específico de lo global y a elaborar soluciones a
problemas y desafíos políticos globales. Entre la segunda y la tercera
generación se encuentra el trabajo aquí analizado.
Según Zürn (2018),
las características del sistema político internacional que se configura
en la década de los noventa hacen que los conceptos y teorías
tradicionales que parten del supuesto de la anarquía como principio
ordenador de las relaciones internacionales resulten insuficientes para
explicar el doble proceso simultáneo de fortalecimiento y debilitamiento
de la gobernanza global en el siglo XXI. Surge entonces Una teoría de la Gobernanza Global, apoyada en el mecanismo causal de autoridad-legitimidad.
El libro es así una propuesta teórica para entender el complejo
paralelismo de la declinación y profundización simultánea de la
gobernanza global. Esta construcción conceptual permite indagar en
procesos que desde la perspectiva tradicional quedan ocultos o son
subestimados.
Como punto de partida, Zürn toma distancia de tres de
los supuestos tradicionales del orden liberal internacional: el del
sistema internacional como anárquico, el de la existencia de una
afinidad electiva entre institucionalismo y cooperación5
y el del Estado como el actor central de las relaciones
internacionales. Sostiene que estos elementos, que sirvieron para
explicar el funcionamiento de la política internacional en el siglo XX,
resultan insuficientes en el siglo XXI -como consecuencia del propio
accionar de ese mismo orden liberal internacional-. A partir de la
década de los noventa el mundo habría virado de un sistema cooperativo
de Estados, basado en la soberanía westfaliana y el
intergubernamentalismo, a un sistema de gobernanza global con otros
atributos.
Su hipótesis es que el orden internacional
contemporáneo, entendido como sistema de gobernanza global, se apoya en
una estructura institucional y normativa que contiene jerarquías y una
distribución de poder inequitativa; y que esta estructura, de forma
endógena, produce contestaciones, resistencias y disputas distributivas
entre los distintos actores que la conforman, lo que dispara tanto
secuencias de profundización como de debilitamiento. Esta afirmación se
sustenta en una particular construcción de qué son la gobernanza global y
el sistema político global, y en la aplicación de un mecanismo causal
basado en el nexo autoridad-legitimidad.
a. Autoridad
La Gobernanza Global en Zürn (2018)
refiere al ejercicio de autoridad, a través de las fronteras
nacionales, así como al conjunto de normas y reglas más allá del Estado
nación. El sistema de gobernanza global consiste en “principios
normativos y patrones de autoridad institucionalizados”, así como en
“narrativas de legitimación, que están enmarcados en la sociedad
mundial” (7). Apunta tanto a instituciones internacionales como
transnacionales, y reconoce como sujetos a los Estados y a los actores
sociales. Argumenta además que tanto la autoridad como el desarrollo e
implementación de normas y reglas en la gobernanza global son
justificados con referencia a bienes comunes o problemas
transnacionales, siendo este su elemento distintivo.
El ejercicio de la autoridad se proclama y expresa
como un acto público: “gobernanza global es aquello que afirma ser
gobernanza global” (Zürn 2018, 5).
Los actos de gobernanza, como ejercicio de la autoridad, incluyen tanto
regulaciones transnacionales como internacionales, así como el
establecimiento de agendas, el monitoreo, la adjudicación y la
aplicación de estas (enforcement). Todas
estas acciones, como se mencionó, se justifican -legitiman- con la
referencia a bienes públicos globales y acarrean la expectativa de un
mínimo nivel de cumplimiento entre los Estados y sus sociedades.6
Esta definición no prejuzga el propósito social de la Gobernanza
Global, lo cual diferencia esta aproximación al concepto como
instrumento analítico de aquellas que lo entienden como proyecto
normativo. Sostiene Zürn que una elección de gobernanza siempre excluye
otras. Por lo tanto, la forma de Gobernanza Global privilegia las
creencias e intereses de unos actores sobre otros y siempre acarrea
consecuencias distributivas que reflejan determinadas constelaciones de
poder social. Así entonces poder y jerarquía son partes integrales de la
ecuación de Gobernanza Global. Desde esta concepción de gobernanza
global, en Una teoría de gobernanza global,
los derechos y deberes de los Estados provienen de su posición en el
orden normativo emergente, más que de su membresía como “soberanos
iguales” en el orden internacional.
La definición de Gobernanza Global, conforme ha sido
desarrollada hasta este punto, refleja los componentes que el autor
enuncia respecto del sistema político global: principios normativos,
instituciones internacionales y la interacción entre esferas de
autoridad como tres capas interrelacionadas.
En el primer nivel, Zürn sostiene que los principios
normativos proveen la justificación para el ejercicio de la autoridad en
la Gobernanza Global. Un primer punto es el de los sujetos: los
esfuerzos de justificación de la autoridad en la gobernanza global se
dirigen tanto a los Estados como a los individuos y la sociedad. En el
modelo westfaliano solo los Estados tienen que brindar su consentimiento
a la autoridad para que su accionar se justifique, típicamente mediante
la regla del consenso en instancias intergubernamentales. En cambio, en
la gobernanza global, tanto los Estados como otros actores sociales son
protagonistas, lo que cambia los modos de legitimación -y vuelve la
regla del consenso insuficiente-. En segundo lugar, las justificaciones
se apoyan en bienes públicos que refieren a una colectividad de los
miembros, más allá del Estado nacional. Zürn advierte que la identidad
colectiva a la que aluden estos bienes no necesita ser exclusiva ni
dominante, simplemente “tiene que estar ahí”. Sucede lo mismo con la
posibilidad de un “bien común”: con la creencia en su plausibilidad es
suficiente. En tercer lugar, señala que tiene que existir la creencia
generalizada en la posibilidad de una autoridad internacional. En
resumen, mientras que el modelo westfaliano se asienta en la anarquía,
el de Gobernanza Global se apoya en estos tres principios que, de una
manera u otra, erosionan la noción de soberanía.
En un segundo nivel del sistema político global están
las instituciones específicas en las que se da el ejercicio de
autoridad en las distintas áreas de cuestiones. Estas instituciones
pueden ser internacionales, como el Consejo de Seguridad de las Naciones
Unidas, o transnacionales, como agencias privadas de evaluación o
calificadores de riesgo. Propone Zürn entender el poder y funcionamiento
de este nivel a partir del desarrollo de un ejercicio de autoridad reflexiva.
De acuerdo con esta conceptualización específica de la autoridad, el
poder no se internaliza, sino que permanece bajo escrutinio en cualquier
momento, lo que genera una necesidad de legitimación constante. No se
basa en la coerción, sino que las demandas y pedidos tienen un lugar
prioritario dentro de las modalidades de autoridad reflexiva. Finalmente
sostiene que cuando los Estados o los actores sociales respetan una
obligación formulada por una institución inter o transnacional que va en
contra a sus intereses, sin ser forzados o persuadidos, se trata de una
relación de autoridad.
En la Gobernanza Global estas relaciones de autoridad
están enmarcadas en presunciones de bienes comunes, derechos
individuales y sociales, y la posibilidad de una autoridad internacional
-de acuerdo con los principios normativos referidos supra-.
Según Zürn, no son la calidad de un argumento o la manipulación de las
preferencias a través de incentivos lo que lleva al cumplimiento de la
autoridad internacional, sino el hecho de reconocer que la autoridad
vale ser respetada. En el caso de autoridades políticas, a través de sus decisiones basadas en el acto de construcción de conocimiento; en el de las autoridades epistémicas, a través de sus interpretaciones, apoyadas en el reconocimiento de la validez de la información producida.
El último nivel del sistema político global es el de
la interacción entre las esferas de autoridad. La Gobernanza Global es
más que la suma de instituciones que producen regulaciones en las
distintas áreas de incumbencia; es también el juego e interacción de
estas instituciones entre sí y de su entorno. El sistema de gobernanza
global tiene una arquitectura institucional que carece de una
coordinación centralizada y que tiende a la especialización funcional.
Si las esferas de influencia colisionan, tienen que resolver esas
fricciones por sí mismas, ya sea por competición o por cooperación.
Es en este plano donde se dan las tensiones de la
Gobernanza Global, a partir de limitaciones en las justificaciones que
derivan de las esferas de autoridad. Zürn argumenta que el sistema de
gobernanza global solo contempla metaautoridades informales, como el
G20, o el accionar de países hegemónicos. En general, el sistema de
gobernanza global está compuesto por esferas de autoridad que están
“débilmente acopladas”, lo que alude a que no tienen un orden entre sí; y
además que están “limitadas a justificaciones sectoriales y con un
sesgo tecnocrático” (11) -por la propia característica de diferenciación
funcional de las instituciones internas y trasnacionales- que afecta
los patrones de legitimación. Por otro lado, argumenta que hay una débil
separación de poderes a partir de un predominio de los Ejecutivos, que
deriva en más problemas de legitimación.
Ante este énfasis en los problemas de legitimación,
corresponde en la próxima subsección explicar cuál es el mecanismo
causal entre autoridad y legitimidad que sustenta Una teoría de Gobernanza Global de Zürn y que permite concebir el doble juego de profundización y declive en curso.
b. Legitimidad
Como se infiere de lo explicado hasta aquí, en el
planteo de Zürn, el ejercicio de la autoridad, en tanto autoridad
reflexiva, requiere ser legitimado. Para Zürn la legitimidad está
compuesta de dos atributos: la imparcialidad -como no-arbitrario- y la
creencia de que el accionar de la autoridad contribuye o sirve a un bien
común. Las autoridades tienen que “crear” las creencias de que en su
práctica persiguen un propósito social o colectivo de forma imparcial.
Si las narrativas de legitimación no son efectivas, los mecanismos de
gobernanza global comienzan a presentar disrupciones que se expresan a
través de una creciente polarización, politización y contestación. Entre
las narrativas de legitimación habituales Zürn reconoce la narrativa
participativa, la legalista, la de la justicia, la tecnocrática, la
tradicionalista, la de las ganancias relativas y la manipulativa. Las
narrativas de legitimación pueden basarse en la calidad del proceso de
decisión (procedimiento), la calidad de las decisiones (performance),
los logros de un bien común (bienestar), así como en la manera en la
que se tomaron las decisiones (participación democrática).
El argumento de Zürn es que en el siglo XXI las
narrativas de las que se valen las instituciones existentes están siendo
crecientemente desafiadas. Afirma que, en términos de legitimidad, el
sistema de gobernanza global es estructuralmente precario y que la
dinámica de los cambios -que conduce a tal precariedad- es endógena.7 Según el autor, a partir de los años noventa, el liberalismo enmarcado
fue desplazado por el neoliberalismo, lo que llevó a una creciente
diferenciación funcional de las áreas de cuestiones y a una expansión
internacional de algunas de estas -y favoreció a aquellas que más
fácilmente pueden llegar más allá de las fronteras, como la económica-.
Sostiene entonces que la fuerza de las instituciones internacionales
liberales terminó quebrando el concepto de liberalismo enmarcado al
debilitar los “amortiguadores” (shock absorvers)
que este tenía. El crecimiento de las autoridades internacionales, que
se da a partir de la expansión del neoliberalismo, ha llevado a que
estas sean más intrusivas, lo que provoca que el “consentimiento”
estatal se vea erosionado y que los actores sociales sean impactados por
la autoridad internacional o transnacional de manera directa. Por su
parte, en la expansión de la globalización también se produjo un cambio
en el poder económico global, al pasar de Occidente hacia Oriente, lo
que alteró la distribución de poder en el sistema internacional.8
Estos cambios generaron secuencias reactivas,
entendidas como mecanismos que contienen cambios en las oportunidades,
creencias o deseos en los que se apoya la autoridad internacional (Zürn 2018).
Así las narrativas de legitimidad del siglo XX fueron perdiendo
eficacia. Zürn identifica dos problemas en la configuración de la
Gobernanza Global: un sesgo tecnocrático en la justificación de la
autoridad y una falta de imparcialidad en el ejercicio de esta. Las
instituciones internacionales, de acuerdo con el estudio de Zürn, suelen
tener autoridad, pero carecen de suficientes creencias de legitimidad.
El primer problema es el del sesgo en las narrativas.
Las narrativas de legitimación de las que pueden valerse las
instituciones internacionales y transnacionales son limitadas. Por sus
características, especialmente de estructura y procesos decisorios,9
del conjunto de narrativas disponibles las instituciones
internacionales tienden a apelar más bien a las legalistas y
tecnocráticas como estrategias de legitimación. Estas pierden peso a
medida que las autoridades internacionales cobran relevancia, tal como
se explicará más adelante.
El segundo problema de legitimación es el sesgo en el
ejercicio de la autoridad. La débil separación de poderes que existe en
el plano de las instituciones internacionales erosiona los principios
de la no-arbitrariedad y de imparcialidad sobre los cuales estas
obtendrían su legitimidad. Lo que argumenta Zürn es que las
organizaciones internacionales tienden a ser susceptibles ante las
demandas de los países poderosos de obtener privilegios, típicamente en
esquemas de votos ponderados. Por otro lado, a la hora de aplicar las
normas u obligaciones, las instituciones internacionales suelen apoyarse
en los Estados más poderosos para actuar, lo que genera un sesgo
respecto de cómo y quiénes tienen el poder de demandar el cumplimiento
de las normas. La implementación de estas puede volverse selectiva: las
reglas en sí mismas terminan violando la igualdad legal de los Estados y
las prácticas ejecutivas erosionan la apariencia de imparcialidad.
Además, las instituciones internacionales con
autoridad no solo introducen una jerarquía entre el orden global y las
naciones, sino una estratificación entre los distintos Estados y las
sociedades. A la vista de los problemas de legitimación que genera esta
estructura, se incrementa la politización entre los distintos actores
sociales y el sistema de gobernanza global es objeto de pujas. Como se
desarrolla a continuación, estas características del sistema
endógenamente producen disputas, que pueden tanto llevar a bloqueos y
turbulencia en los mecanismos de gobernanza como a la adaptación
institucional, relegitimación y profundización de la Gobernanza Global.
c. Contestación
Los mecanismos causales que enuncia Una teoría de la Gobernanza Global
proponen que, a mayor autoridad ejercida por las instituciones
internacionales, mayor atención reciben de los Estados poderosos, que
buscan retener mayor influencia -especialmente mediante los mecanismos
de toma de decisión e implementación-. A la vez, a mayor autoridad
política de las instituciones internacionales, mayor atención atraen,
más actores participan en los debates y tiene lugar una mayor
polarización de las opiniones (politización). Por otra parte, se
sostiene que la falta de stocks de legitimidad tiende al crecimiento de la resistencia a las instituciones inter y trasnacionales.
Procede entonces la argumentación relativa a los
mecanismos de contestación. Por un lado, Zürn plantea las contestaciones
por parte de actores sociales a través de mecanismos de politización,
los cuales suelen involucrar protestas de actores no estatales contra
instituciones internacionales -por ejemplo, pueden considerarse las
protestas antiglobalización, pero también las reacciones populistas en
el plano nacional-. Además recoge como mecanismo de contestación la
utilización de instituciones internacionales para fines políticos
específicos -como, por ejemplo, la demanda de incorporar objetivos
ambientales en instituciones existentes-, lo que termina fortaleciendo
la gobernanza global.
Las contestaciones por parte de la sociedad acontecen
como un reflejo de la mayor intrusión de las autoridades
internacionales. A medida que aumenta la injerencia en asuntos internos y
que afecta de forma directa a los actores sociales, las autoridades
tienen que incrementar sus esfuerzos de legitimación. En simultáneo,
esta mayor intrusión provoca mayores actividades y reacciones por parte
de los actores sociales, proceso que es definido a partir del concepto
de politización. Coexisten tanto demandas por una mayor autoridad
internacional (relegitimación) como desafíos a las autoridades
existentes (deslegitimación).
Lo que observa Zürn es que mientras que la
politización de la política exterior tiene una larga historia, la
politización de las instituciones internacionales es relativamente
reciente. Esta última apunta a un proceso a través del cual un conjunto
diverso de actores, como ciudadanos, organizaciones no gubernamentales,
partidos políticos y lobbies, reorientan su interés hacia las instituciones internacionales.10
Zürn reconoce tres componentes en el proceso de politización: una mayor
relevancia o atención de un asunto, una creciente polarización de
opiniones sobre este, y una expansión de los actores y audiencias
involucrados. La politización puede tener lugar en un nivel micro
(creencias), meso (movilizaciones) y macro (debates públicos). En el
enfoque de la Gobernanza Global, cuanta más autoridad ejerce una
institución, mayor politización puede observarse entre los actores no
estatales. Esto acontece con mayor intensidad respecto de autoridades
políticas que de autoridades epistémicas. Por otra parte, cuanto más
acentuado esté el sesgo tecnocrático y de poder en las narrativas de
legitimación, mayor será la respuesta en términos de politización.
Frente a ello, los actores reclaman la consideración de otros criterios
de legitimación, más allá de la narrativa tecnocrática.
Por otra parte, Zürn contempla las contestaciones por
parte de los actores estatales, diferenciando si se trata de las
potencias establecidas o de las potencias emergentes. Estas reacciones
tienen lugar cuando los Estados demandan un cambio o el desmantelamiento
de las autoridades internacionales. Los poderes establecidos suelen
disputar con las instituciones que ellos mismos crean cuando estas
producen decisiones que no son de su agrado. Para esto se valen de
mecanismos de contrainstitucionalización, consistentes en la creación de
nuevas instituciones más cercanas a sus intereses actuales, en razón de
influenciar o reemplazar las anteriores. Las potencias emergentes, en
cambio, suelen demandar mayor voz o influencia en las instituciones
existentes y usan los bloqueos así como la contrainstitucionalización
para cambiarlas.
La contestación estatal se relaciona con los efectos
distributivos de las instituciones internacionales, ya sea a través de
los procesos de toma de decisión (en los que los actores con más poder
suelen reservarse mayor influencia en los mecanismos de toma de
decisión) o a través de la implementación (cuando las autoridades
internacionales se apoyan en determinados Estados para la ejecución de
sus decisiones). Puntualiza Zürn que, dependiendo de cómo haya estado
institucionalizada la inequidad de poderes en la autoridad
internacional, la contestación puede adoptar distintas formas. Su
argumento plantea que un cambio en la distribución del poder puede
conducir a procesos de contestación en los que los Estados demanden
cambios de sustancia y de procedimiento. Cabe resaltar que estos
cambios, en su perspectiva, son producidos endógenamente como resultado
del accionar de la propia autoridad institucional que posibilitó los
factores para ese crecimiento.11
Las potencias emergentes pueden utilizar su poder
contra las instituciones existentes produciendo bloqueos o a través del
establecimiento de instituciones alternativas
(contrainstitucionalización). Desde una lectura apoyada en el principio
de anarquía, sostiene Zürn que, cuando un Estado no está de acuerdo con
el ejercicio de autoridad, la salida es la
opción esperable. Sin embargo, dado que en el enfoque de la Gobernanza
Global hay otros principios ordenadores, la reacción más probable es la
búsqueda de mayor influencia dentro del sistema. El reconocimiento de
bienes públicos como sustento del sistema de gobernanza hace que la
opción de salida sea menos factible; a la vez, la noción de autoridad
reflexiva hace que la completa obediencia o el acatamiento tampoco sean
razonables (Zürn 2018, 172). Así, el planteo de Zürn posibilita analizar
situaciones que otros enfoques no logran describir: ¿por qué estos
Estados acatan y adhieren a autoridades internacionales con las que no
convergen? Su contribución subraya la doble situación en la que los
Estados simultáneamente reconocen y desafían a la autoridad
internacional. Cuando los países emergentes son los que tienen
posiciones de privilegio (como China en el Consejo de Seguridad de
Naciones Unidas), no se producen procesos de contestación por esta vía.
En los casos en los que no hay una
institucionalización que cristalice las diferencias de poder en el
proceso de toma de decisión -por ejemplo, aquellas instituciones que
mantienen el principio de “un Estado igual a un voto”, como la
Organización Mundial de Comercio-, las dinámicas de transformación
resultan de un choque entre los poderes estatales y el de la autoridad
internacional: los Estados que dieron forma a las reglas de una
institución no controlan sus procedimientos. Los Estados poderosos
entonces comienzan a deslegitimar las instituciones existentes con el
objetivo de redistribuir el poder de estas. Cuando los demás Estados se
resisten a estos cambios, la estrategia habitual suele ser la
contrainstitucionalización. Este mecanismo tiene diversas formas: los
Estados poderosos, otrora hegemónicos en las instituciones, pueden
retrasar, reducir o congelar sus contribuciones de presupuesto, o
incrementar el aporte a otras autoridades; también pueden recurrir al forum shopping
o embarcarse en la creación de regímenes competitivos. Por ejemplo, en
la dimensión comercial, un mecanismo de contrainstitucionalización
podría encontrarse en construcción de acuerdos megarregionales.
Puntualiza Zürn que, mientras que el forum shopping
utiliza la fragmentación del sistema de gobernanza global, la
estrategia de creación de regímenes competitivos la incentiva (2018,
174).
Las distintas secuencias reactivas presentadas en Una teoría de Gobernanza Global
pueden llevar a la profundización de la gobernanza global o a su
debilitamiento, según cuáles sean las respuestas de quienes detentan la
autoridad. Dependiendo de los recursos de poder de los actores
desafiantes (sean estos actores sociales, Estados emergentes o Estados
ya dominantes), de las alternativas disponibles para los desafiantes, de
las capacidades de la autoridad para adaptarse, del nivel de
politización y de contrainstitucionalización, las instituciones en el
marco de la gobernanza global pueden llevar a una mayor fragmentación y
declive o a una profundización de esta. Profundización
refiere a cambios institucionales que apuntan a suplir los déficits del
sistema de gobernanza global; supone un cambio significativo en la
práctica institucional. Declinación apunta a una reducción del nivel de la autoridad internacional. Fragmentación,
por su parte, es el resultado del establecimiento de instituciones
alternativas, al crear una competición entre distintas autoridades
internacionales -a la larga, la fragmentación lleva a la declinación-.
Combinando el tipo de contestación y las secuencias
reactivas, se identifican cuatro mecanismos causales: declinación
mediante politización, profundización vía politización, declinación por
contestación estatal y profundización por contestación estatal. Por
ejemplo, la contrainstitucionalización, al generar un entorno más
competitivo, incrementa la presión externa sobre la institución original
para adaptarse al nuevo contexto. Frente a la contestación social, las
organizaciones internacionales pueden responder adaptándose a las
narrativas de legitimidad, pueden solo hacerlo de forma simbólica o
pueden ignorarlo.
En términos generales, argumenta Zürn, tres
circunstancias son relevantes para que tenga lugar una profundización en
vez de una declinación de la gobernanza global. En primer lugar, que
los actores sociales que impulsan las acciones de reforma sean
necesarios para el éxito de las políticas; esto es, por ejemplo, en los
casos en los que la autoridad internacional se apoye en tales actores
para su implementación (como en el Banco Mundial). En segundo caso,
puede darse que los actores que desafían la autoridad tengan el apoyo de
coaliciones fuertes -principalmente, actores estatales poderosos- y que
las instituciones sean abiertamente inconsistentes -lo que hace a las
autoridades más vulnerables-. En tercer lugar, se señala que, cuando las
potencias emergentes son necesarias para resolver problemas globales
-puesto que tienen significancia sistémica-, es probable que tenga lugar
un proceso de adaptación y profundización de la gobernanza global (como
fue la creación del G20). Sin estas circunstancias, lo más factible es
que la autoridad logre ignorar la demanda de cambios, ello lleve a una
mayor contrainstitucionalización y a un crecimiento de la brecha de
legitimidad, y que termine en el declive de la autoridad internacional y
de la gobernanza global (Zürn 2018).
Si bien Zürn plantea adoptar el concepto de
Gobernanza Global como instrumento analítico y no como proyecto
normativo, cabe señalar que en la obra abraza al cosmopolitismo como
posibilidad y dedica a ello el último capítulo. Sostiene la creencia en
la necesidad normativa y la factibilidad política de un sistema de
gobernanza global apoyado en Estados democráticos, con instituciones
internacionales efectivas y transparentes, fronteras abiertas y el
compromiso con los derechos humanos. No obstante, afirma que lo propio
del mundo contemporáneo es la coexistencia de procesos dobles de
declinación y profundización de la Gobernanza Global.
2. Reacciones y contestaciones a Una teoría de Gobernanza Global
Esta propuesta de Zürn no pasó inadvertida en la
discusión teórica de las relaciones internacionales. En marzo de 2021,
la revista International Theory publicó una serie de artículos focalizados en la discusión del libro Una teoría de la Gobernanza Global,
los cuales fueron el resultado de un simposio coordinado por Orfeo
Fioretos y Jonas Tallberg. Estos trabajos, a la vez que reconocen el
carácter innovador y provocador de la obra, marcan limitaciones e
introducen nuevas aristas para la profundización de la teorización sobre
la gobernanza global y su crisis. La compilación también incluye una
respuesta del autor, en la que amplía y clarifica su teoría. En este
apartado damos cuenta de ese debate.
Una de las primeras cuestiones en discusión dentro
del simposio es la del alcance de la propuesta teórica de Zürn, en razón
de cómo define y construye la Gobernanza Global. Como señalamos en el
apartado anterior, la obra parte de una definición específica de
gobernanza global y de sistema político global. Los autores del simposio
se preguntan qué implicancias tiene esta definición: ¿pueden las
inferencias de Una teoría de Gobernanza Global
explicar los procesos de debilitamiento y profundización de la
autoridad internacional en una lectura de gobernanza más amplia que la
de la hiperglobalización de los años noventa? Y, a la vez, ¿puede esta
teoría explicar los procesos de contestación del tipo de
nacionalismos-populistas antiglobalización más actuales?
Keohane (2021) señala que la teoría de Zürn está
atada a situaciones en las que las instituciones multilaterales tienen
autoridad sobre otros agentes del sistema político. Así, su teoría
cubriría una “burbuja de veinte o veinticinco años luego de los noventa,
donde no hay rivalidad de grandes poderes y la mayor contestación viene
de la sociedad civil dentro de países democráticos” (120). Barnett (2021)
coincide en este recorte y agrega que el enfoque de Zürn no logra
explicar procesos por fuera de las instituciones internacionales, pero
que sí pueden ser concebidos como problemas de cooperación internacional
y de gobernanza, si se admite una definición más amplia. Puntualmente
señala cómo la serie de eventos que condujeron a la Segunda Guerra
Mundial no podrían ser explicados con base en el mecanismo
autoridad-legitimidad. También señala que Zürn omite en la explicación
de la construcción de la legitimidad de las instituciones de gobernanza
global de posguerra la inclusión de la perspectiva de los Estados
coloniales. En dicha línea, Scholte (2021) termina señalando directamente que la operacionalización del sistema de Gobernanza Global es una construcción ad-hoc de la teoría.12
Keohane subraya que las teorías dependen de sus condiciones de alcance y aplican a situaciones específicas (Keohane 2021). Así, Una teoría de Gobernanza Global
no vendría a desplazar las explicaciones del realismo ni las de la
teoría de cooperación, sino a complementarlas bajo condiciones de
funcionamiento específicas. Los mecanismos causales en términos de
contestación y crisis que plantea Zürn no logran explicar la conducta de
los distintos actores en un contexto de incertidumbre, como lo hace el
realismo, sino en uno en el que las instituciones internacionales
alcanzaron previamente patrones de autoridad.
Ante este conjunto de críticas Zürn (2021)
vuelve a postular que para él alrededor de 1990 se produjo una serie de
transformaciones en el tipo, volumen y alcance de las autoridades
institucionales, y que fue solo entonces cuando surgió el sistema
político global que se propone explicar. Coincidiendo con sus críticos,
reconoce que el libro no pretende dar cuenta de las raíces históricas de
la Gobernanza Global, sino explicar un proceso muy puntual de cómo y
por qué cambiaron las dinámicas del orden de posguerra.
Otro núcleo de observaciones del simposio apunta a la
robustez de la conceptualización de los procesos de contestación dentro
de la gobernanza global; y si, dadas las respuestas más actuales, sigue
vigente la misma noción de gobernanza global. Para Keohane (2021),
aquello que Zürn no logra explicar es la contestación que tiene origen
exógeno (y no endógeno) al sistema político internacional y las
instituciones con autoridad: aquel que surge de cambios en la arena
doméstica combinada con el aumento de recursos o capacidades.13
Para este autor, la mayor oposición a las instituciones globales no
proviene de quienes aceptaron los principios cosmopolitas y buscan
reformar las instituciones globales, sino de quienes nunca los aceptaron
(Keohane 2021).
En esta línea, Deitelhoff y Dasse (2021)
señalan que, además de los factores puntualizados por Zürn, otros
elementos son relevantes para entender los mecanismos de contestación:
un aumento en las formas de canalizar el descontento y, por otro lado,
una reducción de los espacios para “evadir” la norma internacional, los
cuales se vuelven evidentes al considerar las estructuras de súper y
subordinación.14Barnett (2021),
por su parte, agrega como variables explicativas relevantes la
importancia de la cuestión de la efectividad y la incapacidad de proveer
bienes comunes de los organismos internacionales como catalizadores de
la contestación.
Ante estas críticas, Zürn (2021)
busca argumentar que un nivel creciente de conflicto y contestación en
la política mundial no es prueba de una menor importancia de la
Gobernanza Global. Los desafíos a la gobernanza global pueden ser
reformistas o revisionistas -aunque la evidencia empírica del libro se
centre en el reformismo-, pueden ser causados por preocupaciones
identitarias o intereses materiales, y pueden llevar a una vuelta de la
geopolítica o a un cambio en el modo de la gobernanza global. Para Zürn,
la diferencia central o el rasgo distintivo de los niveles y tipos de
conflicto actuales es que el desacuerdo se vuelca hacia las
instituciones internacionales y no hacia otros pueblos o Estados, y que
las instituciones internacionales son poderosas (Zürn 2021). Así
puntualiza que, por ejemplo, China y otros países emergentes no desafían
de forma abierta las esferas de influencia de Estados Unidos o de
Europa, pero buscan adaptar las instituciones internacionales a sus
necesidades. Y dice que las fuerzas antineoliberales no intentan
deshacerse de las instituciones internacionales, sino transformarlas.
Al igual que hay mecanismos de contestación que
parecen exceder la teoría de Zürn, los críticos también encuentran
límites en la explicación de la autoridad reflexiva. Deiheltoff y Daase
señalan que es preciso reconocer otras fuentes de poder y no solo la
reflexiva, y que esto resulta de entender otras formas de coerción y no
solo la física militar. Mencionan el poder de persuasión, el poder
estructural clásico (por ejemplo, el establecimiento de una agenda) y la
distribución inequitativa de recursos (Deitelhoff y Daase 2021).
Más importante aún, plantean que el mecanismo de autoridad reflexiva
ignora a aquellos que acatan la norma, no porque elijan hacerlo sobre
una base de legitimación, sino porque no tienen otras opciones, en el
caso de los países más pobres.
Pouliot (2021)
apunta a los límites de la autoridad epistémica propuesta por Zürn.
Para Pouliot esta interpretación de los mecanismos de autoridad peca de
racionalista y optimista. Con sus observaciones no busca, no obstante,
refutar su idea, sino problematizar sus fuentes, mecanismos e
implicancias. Sostiene que los actores del sistema político
internacional tienden a interpretar la información que proveen los
organismos internacionales no como superior o como neutra -como sugiere
Zürn-, sino como recursos útiles, dependiendo de las circunstancias.
Además, puntualiza la importancia de las tradiciones en la construcción
de esa legitimación (Pouliot 2021).
Si bien algunos de estos comentarios muestran lagunas
en la teoría de Zürn, el autor responde que su obra incluye mecanismos
de coerción, a la par de la autoridad reflexiva, aunque son mediados y
no inmediatos. Frente a otras críticas, su respuesta señala que su
teoría es sobre el sistema político global en un contexto particular y
no sobre la dominación en la sociedad mundial en general, y reconoce los
lítmites de su enfoque (Zürn 2021).
Por último, otros autores dentro de este simposio
indagan en la conexión entre la teoría de Gobernanza Global y el orden
liberal internacional. Deitelhoff y Dasse (2021), así como Barnett (2021) y Scholte (2021),
puntualizan cómo la teoría de Zürn replica una dinámica de la idea
liberal de progreso y la imbricación de la Gobernanza Global y el orden
liberal internacional en la construcción de sus mecanismos y
justificación. En esta línea, la continuidad de enfoques hace que, para
algunos críticos, la teoría de Zürn pierda capacidad de explicación, por
ejemplo, al limitar la norma internacional a la autoridad de
instituciones inter y transnacionales o al poner un énfasis demasiado
acentuado en la lógica intergubernamental. Como puntualiza Scholte, la
teoría enfatiza o realza actores no estatales, pero la evidencia
empírica se queda en organismos gubernamentales.
Tales limitaciones y sesgos son defendidos por Zürn,
que termina argumentando que su obra es ciertamente un trabajo situado y
que un libro de contestación de la Gobernanza Global desde una mirada
poscolonial sería muy distinto (Zürn 2021).
En su conjunto, estas críticas ilustran tres puntos:
en primer término, que el uso de Gobernanza Global como marco analítico
es un enfoque rico para la construcción teórico-disciplinar de las
relaciones internacionales; segundo, que dentro del mainstream
disciplinar hay una comunidad dispuesta a estos debates; tercero, que,
aun siendo novedosa, la teoría aquí discutida tiene también sesgos y
limitaciones. En el siguiente apartado procederemos a evaluar su
discusión desde la perspectiva de la producción académica
latinoamericana.
3. Una mirada desde el sur
Mientras que la obra del Zürn provocó reacciones y precipitó debates en la academia del mainstream,
especialmente europeo, no ha generado reacciones equivalentes dentro de
la comunidad académica sudamericana. Este artículo es una de las
primeras alusiones al tema. Como mencionamos anteriormente, las
variables “locales” inciden en cómo se enmarca un debate conceptual (Triandafyllidou 2017) y reconocer esas particularidades forma parte de las posibilidades de un diálogo global, en el sentido apuntado por Acharya y Buzan (2017).
En esa línea es menester reconocer que el debate respecto de las
estructuras y dinámicas del sistema político global, y especialmente de
los mecanismos de contestación -conceptos que, tal como fuera apuntado
en las secciones anteriores, estructuran el trabajo de Zürn-, no es algo
ajeno a la producción académica de la región de América Latina. De allí
que sea posible identificar algunos puentes conceptuales entre la
discusión de la obra Una teoría de Gobernanza Global y el pensamiento latinoamericano.
Como primer puente encontramos los antecedentes y
tradiciones de dicho pensamiento. Identificamos que hay en la producción
académica latinoamericana una larga tradición relativa al modo de
problematización de las relaciones de poder y de sus secuencias
reactivas, que guarda similitud con las reflejadas en los mecanismos
conceptualizados en Una teoría de la Gobernanza Global.
La producción académica de relaciones internacionales en Sudamérica
tiene sus raíces en el pensamiento de la teoría de la dependencia y de
la autonomía. Uno de los puntos distintivos de estos enfoques, y que se
tiende como primer puente conceptual para pensar desde estas latitudes
el libro de Zürn, es el del reconocimiento del orden internacional como
jerárquico. En la década de los ochenta, la teoría de la autonomía de
Puig parte precisamente de esta configuración del orden internacional;
también se inscribe allí la propuesta de Jaguaribe.15 Provocadoramente, y en una lectura crítica de las teorías del mainstream
disciplinar, el argentino sugiere: “¿Por qué no confesar, de una buena
vez, que el ‘sistema’ internacional constituye un régimen jerárquico y
que se ordena a través de principios (o criterios) que muchas veces son
impuestos?” (Puig 1984, 50). En esta estructura jerárquica basada en
principios de reparto pesan los Estados, pero también los grupos de
interés e individuos dentro de estos; las organizaciones internacionales
tienen protagonismo y hay además una creciente diferenciación funcional
en el sistema internacional. Como sostiene Simonoff (2018):
Puig se diferencia del realismo clásico y se acerca a
Stephen Waltz (1988) ya que identifica una serie de elementos que
determinan su funcionamiento por la existencia de una división de tareas
y de criterios que ordenarían al Régimen Internacional, limitando y
conformando a la anarquía de un modo más preciso que el pensamiento
morgenthauniano. (224)
No obstante, los alcances de este puente son
limitados o parciales. No era objeto de estas teorías conceptualizar el
funcionamiento del sistema internacional, sino más bien pensar las
opciones para la inserción internacional de los países de la región. Por
otra parte, mientras que en Zürn hay una conceptualización novedosa del
mecanismo de autoridad-legitimidad y la apelación a bienes públicos, en
Puig la autoridad sigue apoyándose en recursos tradicionales, como “la
posesión de armas de destrucción masiva, la impermeabilidad interbloque,
la autonomización intrabloque, la ruptura estratégica, la permeabilidad
extrabloque y la prohibición del uso de la fuerza para las potencias
medianas y pequeñas” (Simonoff 2018, 224).
Así, los antecedentes primeros no pasan de la noción de jerarquía y de
algunos mecanismos de contestación pensados dentro de dicha teoría.
En segundo lugar, es preciso reconocer que, como puntualiza Villamar (2019), la comunidad académica de América Latina no ha sido afecta a la discusión temprana del concepto de Gobernanza Global.16
En ese momento la agenda de discusión conceptual y la política
permanecían muy imbricadas y esto generó suspicacias por parte de la
academia regional, que no se apropió o internalizó dicha agenda de
investigación -en parte por su asociación con las lecturas liberales y
el Consenso de Washington (Villamar 2019)-. En contraste, notamos que a
partir del siglo XXI hay una producción del sur que mira la agenda de
problemas de la Gobernanza Global, pero que lo hace desde los marcos
específicos de la producción académica de la región, en términos de los
desafíos para la inserción internacional de los países latinoamericanos.
Este es un segundo puente: el de la agenda de investigación y sus
conceptos.
En el siglo XXI, la lectura académica de Gobernanza
Global volvió a ganar peso en la agenda del sur, por un lado, implícita
en varias producciones de la teoría de regionalismos, y, por otro,
explícitamente, a partir de la discusión de la crisis de la gobernanza global, y los desafíos o condicionantes que esta genera para Latinoamérica.17
En menor medida, también se han presentado discusiones en torno a la
gobernanza global como proyecto político, desde perspectivas críticas.
La región ha visto surgir conceptos que guardan una
relación estrecha con algunos de los mecanismos de contestación,
contrainstitucionalización y politización presentados por Zürn, así como
con la discusión de los procedimientos de legitimación. El abordaje de
estas cuestiones, cabe señalar, ha sido permeado por la discusión en
torno a la inserción internacional de los países en dicho contexto. Para
autoras como Deciancio y Tussie (2020),
la preocupación por la autonomía como concepto ordenador ha sido el
punto de partida de las discusiones latinoamericanas en torno a la
Gobernanza Global. Observamos que esta inquietud práctica ha primado
sobre la pretensión académica de formular una “teoría desde el sur”, que
ambicione explicar el funcionamiento de la gobernanza global y su
crisis de manera integral, como lo hace Una teoría de Gobernanza Global. En tal sentido, cobra relevancia la observación de Tickner (2008)
para quien, en la producción académica regional, hay una vinculación
estrecha entre la agenda de problemas de investigación y la formulación
de políticas públicas que desincentiva una mayor abstracción teórica.
En la producción académica regional del siglo XXI,
dentro del primer grupo que remite a la Gobernanza Global en el marco de
las teorías del regionalismo, destacamos la propuesta del regionalismo poshegemónico (Riggirozzi y Tussie 2012),
el cual podría considerarse bajo la luz de los mecanismos de
contrainstitucionalización por parte de países emergentes. El concepto
alude a estructuras regionales de integración, en sentido amplio, con
prácticas híbridas que resultan del desplazamiento de las formas
dominantes de gobernanza neoliberal, y del reconocimiento de otras
formas políticas de organización y gestión económica de bienes públicos
regionales (Riggirozzi y Tussie 2012). Utilizando los conceptos de Zürn,
sugerimos que precisamente se trata de una modalidad de
contrainstitucionalización, en un proceso de transición y
reconfiguración de autoridad y legitimidad.
Con un alcance menor de discusión,18
emerge un creciente volumen de artículos académicos y capítulos de
libros que, en el marco de la crisis de la globalización, aplican el
concepto de Gobernanza Global y con los que podría tenderse un puente
hacia el andamiaje conceptual de Zürn. Predominan enfoques de caso, pero
no hay una explicación centrada en el análisis de las dinámicas de
funcionamiento de la gobernanza global en términos sistémicos. En su
mayoría, acorde con Deciancio y Tussie (2020),
13, “los puntos de vista latinoamericanos responden a los enfoques,
narrativas y discursos ‘defensivos’ y/o ‘revisionistas’ del Sur Global,
con rasgos regionalistas y nacionalistas específicos basados en su
particular trasfondo histórico y cultura política”. A modo de ejemplo
reciente, puede mencionarse la colección de artículos del n.º 244 de la
revista Foro Internacional (2021) (de El
Colegio de México), titulada “La gobernanza global y regional de la
Covid-19: experiencias latinoamericanas y caribeñas”; así como el
volumen doble 49-50 de la revista Pensamiento Propio
(2019) (de la Coordinadora Regional de Investigaciones Económicas y
Sociales), bajo el título de “América Latina y el Caribe en un mundo en
transición: actores extra regionales y estrategias latinoamericanas”.
Por último, cabe mencionar los enfoques críticos
-poscolonialismo- que, desde una epistemología y ontología pluralistas,
marcan los límites inherentes a la idea de Gobernanza Global. Querejazu
encuentra que el proyecto político de Gobernanza Global es predominante.
Afirma que este niega en realidad el pluralismo característico de lo
global invisible para la impronta liberal, y que “la perspectiva de la
GG como proyecto político refuerza y es reforzada por las otras dos
categorías (fenómeno y visión de mundo)” (2020, 73).
En síntesis, en la academia latinoamericana hay
antecedentes relevantes y un uso creciente de conceptos afines a la
teoría de Gobernanza Global (Zürn 2018),
en materia del enfoque crítico a los mecanismos de poder subyacentes y
respecto de la conceptualización de secuencias de contestación. Ello
vuelve relevante mirar los alcances y límites de la obra aquí referida
desde una perspectiva del sur. Incluso desde la lógica de lo práctico,
reconocer la dualidad de los procesos de debilitamiento y
profundización de la gobernanza global, así como de los mecanismos de
contrainstitucionalización, puede constituirse en un insumo para la
conceptualización y el diseño de las políticas exteriores de los países
de la región.
Reflexiones finales
La Gobernanza Global como perspectiva analítica, en
particular desde el enfoque de Michael Zürn, expande las posibilidades
de pensar los procesos de transformación que acontecen en el escenario
internacional. Como hemos resaltado en el primer apartado, Una teoría de Gobernanza Global
presenta conceptualizaciones innovadoras para entender (y reconocer) el
doble proceso simultáneo de profundización y debilitamiento de la
autoridad internacional. La teorización sobre actores tradicionalmente
subestimados y sobre procesos de articulación del poder novedosos da
lugar a diagnósticos diferentes del tipo y profundidad de cambio en
curso.
Si bien, como muestran las críticas del segundo
apartado, la teoría tiene un alcance acotado y una perspectiva que sigue
replicando el énfasis en lo intergubernamental y quizás hasta
sobreestimando el efecto de algunos mecanismos causales, mantiene su
capacidad de introducir en el análisis aspectos que desde los enfoques
tradicionales no lograron ser hasta ahora explicados. El enfoque de Zürn
permite una alternativa en el uso del concepto de Gobernanza Global que
reconoce el rol del poder, de la politización y de las ambigüedades del
orden internacional, sin ofrecer una meta lineal ni hegemónica. Es solo
una posible explicación que reconoce la posibilidad de otras.
La teoría no es una teoría del sur ni pretende serlo,
pero, como se mostró en el tercer apartado, el pensamiento
latinoamericano no resulta ajeno al enfoque propuesto. Tanto a partir de
los antecedentes y marcos tradicionales del pensamiento latinoamericano
como mediante el uso creciente de conceptos afines a los planteados por
Zürn y el desarrollo de una agenda de investigación con una perspectiva
crítica semejante a la suya, se identifican posibles puentes de
vinculación. De allí que, como reflexión de cierre de este trabajo, se
aliente a una discusión sistemática de los conceptos de sistema político global, autoridad reflexiva, legitimación y mecanismos de contestación
como instrumentos que también resulten útiles para pensar el marco de
la inserción internacional de los países de la región latinoamericana.
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