Conceptos teóricos de gobernanza

Para empezar con este tema no basta con remontarse al siglo XVIII o XIX sino ir hasta la Edad Media y a los primeros indicios del surgimiento del sistema capitalista. De hecho F. Braudel se remonta al primitivo capitalismo mercantil y a las ciudades-Estado italianas como Venecia y Génova donde podemos abstraer los linajes de algunas de las formas de gobernanza global como podríamos entenderlas hoy. Desde ahi podemos rememorar lo que Braudel define "capitalismo mundial" y unas formas que se puede asociar con gobernanza. Braudel ve el capitalismo como una fuerza jerárquica, dominante y frecuentemente depredadora que busca obtener excedentes de los órdenes sociales y las jurisdicciones políticas; opera a través del espacio y el tiempo cuando resulta necesario y rentable, de modo que pueda extender sus tentáculos en todo asunto; emplea su “más pujante privilegio: la habilidad para elegir”, que describe así: Un privilegio que se deriva al mismo tiempo de su posición social dominante, del peso de sus recursos de capital, su capacidad de endeudamiento, su red de comunicaciones y, no menos, de los vínculos que creó entre los miembros de una poderosa minoría -por dividida que estuviera por la competencia- y una serie de reglas no escritas y contactos personales. Braudel señala que el surgimiento del capitalismo comercial, con sus estrechos vínculos comerciales y financieros en toda Europa, y de hecho en todo el mundo, se basó en la capacidad de sus banqueros y casas comerciales para combinar el conocimiento y las tecnologías que les permitieron comunicarse y ejercer su control aun de manera remota. Estas empresas se valieron de sus recursos para aumentar al máximo las ganancias con fórmulas que trascendieron las estructuras de gobierno local de las municipalidades, principados y vastos imperios. Esto incluía el poder transnacional, así como los marcos normativos y de gobierno del Sacro Imperio Romano. Por lo tanto, el capitalismo mundial refleja una nueva perspectiva global y un modo de gobernanza que trasciende las jurisdicciones, el tiempo y el espacio. A medida que se desarrolló el capitalismo comercial, su centro de gravedad se desplazó de Italia hacia el norte, a Amberes y, posteriormente, Ámsterdam, donde se consolidaron conceptos modernos de gobernanza global. En la obra monumental que he venido citando, Braudel señala cómo la hegemonía holandesa en la Europa del siglo XVII se centró en los conceptos de la primacía de particulares, el comercio y la libertad de empresa para los comerciantes. La política holandesa supuso “una defensa y protección incesante en todo momento… [de los intereses ] del comercio en su conjunto. Tales intereses dictaron y superaron todo lo demás, algo que ni la pasión religiosa (después de 1672, por ejemplo) ni el sentimiento nacional (después de 1780) pudieron deshacer”. La primera condición para la magnificencia holandesa fue Europa. La segunda, el mundo -¿no podría decirse, efectivamente, que una se derivó de la otra? Una vez que Holanda conquistó el comercio de Europa, el resto del mundo constituyó una gratificación natural, un agregado, por así decirlo. Pero en ambos casos, Holanda utilizó métodos muy semejantes para imponer su supremacía comercial, o más bien monopolio, ya fuera cerca de sus territorios o lejos de ellos. Muchas de las justificaciones discursivas de la supremacía holandesa y sus métodos para globalizar el alcance del capitalismo mercantil involucraron a algunos de sus principales pensadores; entre ellos, a los primeros intelectuales orgánicos como Hugo Grotius, quien articuló conceptos de derecho internacional, incluida la idea de la libertad de los mares, y proporcionó, en parte, una justificación ideológica para la expansión del poder naval holandés y las actividades de sus empresas y monopolios comerciales. La hegemonía del capital mercantil se centró en las “ciudades del mundo”. Su base social y política incluía a diversas personas de dentro y fuera de los linderos nacionales pero, por lo general a una pequeña minoría dinástica, una burguesía incipiente con su séquito de banqueros, negociantes, intermediarios, tenderos y residentes en las urbes, así como muchos trabajadores empleados en la actividad comercial. Al mismo tiempo, esta hegemonía excluyó probablemente a 90% de la población mundial, sobre todo a aldeanos o nómadas. Entre los siglos XV y XVIII, cada ciudad de considerable importancia, en particular si era un puerto marítimo, suponía un “Arca de Noé”, una “mascarada” y una “Torre de Babel”. “Bajo los pilares de la Bolsa de Ámsterdam -microcosmos del mundo comercial- se podían escuchar todos los dialectos del orbe”. “La norma en el Arca de Noé era vivir y dejar vivir”. Estas extraordinarias ciudades del mundo (y pueblos importantes) se constituyeron en centros de la economía global y generaron formas incipientes de gobernanza global. Ciudades como Venecia, Génova, Ámsterdam y, más tarde, Londres y Nueva York, fueron poderosos modelos sociales y centros culturales que atrajeron riqueza e irradiaron su poder y deslumbraron a los observadores, al mismo tiempo que subordinaban y se hacían con los excedentes de sus periferias locales y remotas. “Ámsterdam era, en opinión de Descartes, un ‘inventario de lo posible’, una cornucopia que reflejaba todos los productos y las curiosidades que ‘cualquiera pudiera desear’, por lo que suscitaba el deslumbramiento y la perplejidad entre sus espectadores”. El sucesor de Ámsterdam como ciudad mundial dominante fue Londres: “Todo extranjero visitante, especialmente si era francés en la época de Voltaire y Montesquieu, haría esfuerzos desesperados por comprender y entender Londres… Tal vez el visitante sienta hoy lo mismo por Nueva York”. El ascenso holandés al liderazgo atendió a cambios significativos en las relaciones internacionales. En particular, tras el “caos sistémico” europeo que culminó en la Guerra de los Treinta Años, se hicieron esfuerzos para crear un nuevo orden internacional en la Paz de Westfalia y Münster. Como señala Giovanni Arrighi, los holandeses se volverían hegemónicos luego de liderar una poderosa coalición de Estados dinásticos hacia la trascendencia del sistema de gobierno medieval.18 Apuntaron hacia principios que, con el tiempo, podrían conducir al establecimiento de lo que llamaríamos el sistema interestatal moderno. Durante y después de la Paz de Westfalia, tal liderazgo fue esencial para desarrollar propuestas convincentes con miras a una importante reorganización del sistema de gobierno paneuropeo. Su propósito social se amplió para incluir la tolerancia religiosa y, en el campo del comercio, un intento por abolir las barreras que se habían impuesto a tal actividad mercantil. Además, buscó instaurar reglas destinadas a proteger la propiedad y el comercio de aquellos que no lucharon en las guerras. De hecho, Arrighi lleva la definición de gobernanza global mucho más allá de las simples consideraciones materiales, al argumentar que un Estado o una constelación de Estados propenderá a ejercer una función hegemónica en la medida en que dirijan un sistema de Estados en la dirección deseada -siempre y cuando procuren, en términos generales, un interés universal-: Un Estado puede [… ] convertirse en mundialmente hegemónico porque es capaz de afirmar con credibilidad que constituye la fuerza motriz de una expansión universal del poder colectivo de los gobernantes vis à vis los gobernados. O, por el contrario, un Estado puede alcanzar la hegemonía mundial porque es capaz de afirmar con credibilidad que la expansión de su poder en relación con algunos, o incluso con todos los demás Estados, es de interés general para los súbditos de todos los Estados. Por lo tanto, una afirmación hegemónica de gobernanza y liderazgo se basa no sólo en el mantenimiento de los sistemas, sino también en la organización de respuestas para reconstruir los sistemas internacionales después de que hayan entrado en una condición de “caos sistémico”. Esto último implica ruptura del orden y desafíos al prestigio y la credibilidad del liderazgo, particularmente en condiciones de crisis económica o de guerra. En algún momento, la demanda de orden tiende a ser más urgente y generalizada entre gobernantes y gobernados. Así, después del periodo de la hegemonía holandesa, surgió una lucha por la supremacía mundial entre Gran Bretaña y Francia. El poder y el liderazgo británicos prevalecieron después de la Revolución francesa y la derrota de Napoleón. En el siglo XIX, Gran Bretaña obtuvo un relativo dominio sobre el equilibrio de poder global, inicialmente en Europa, mediante vínculos con la reaccionaria Santa Alianza: Los reyes y las aristocracias de Europa formaron una alianza de parentesco, y la Iglesia romana les proporcionó un servicio civil voluntario que se extendía desde el peldaño más alto hasta el más bajo de la escala social en el sur y centro de Europa. Las jerarquías de sangre y gracia se fusionaron en un instrumento de gobierno localmente eficaz que sólo necesitaba complementarse con la fuerza para garantizar la paz continental. Más tarde, en el mismo siglo, Gran Bretaña se hallaba estrechamente ligada a su compromiso con el Concierto de Europa, de índole constitucional y el más inclusivo de Europa, una institución que “carecía de los tentáculos feudales y clericales” de la Santa Alianza: se trataba de una “federación laxa cuya coherencia no admitía parangón con la obra maestra de Metternich”. Sin embargo, lo que la Santa Alianza, con su completa unidad de pensamiento y propósito, pudo conquistar en Europa sólo con la ayuda de frecuentes intervenciones armadas, aquí se logró a escala mundial por la sombría entidad llamada Concierto de Europa, con la ayuda de un uso de la fuerza mucho menos frecuente y opresivo. Karl Polanyi agregó que la clave de este sistema residía en reemplazar el papel que desempeñaban dinastías y episcopados con un elemento lo suficientemente poderoso como para “hacer efectivo el interés de la paz”: Este factor anónimo era la haute finance… [que constituía ] el principal vínculo entre la organización política y económica del mundo [… ] Una agencia permanente del tipo más elástico [… ] Independiente de los gobiernos individuales, incluso de los más poderosos, estaba en contacto con todos; independiente de los bancos centrales, incluso del Banco de Inglaterra, estaba estrechamente relacionado con ellos [… ] el secreto para mantener con éxito la paz general radica indudablemente en la posición, organización y técnicas de las finanzas internacionales. El sistema de conciertos del siglo XIX no sólo reflejaba el poder de la haute finance (incluidas las casas como Rothschild), sino también el de la burguesía industrial y, en menor medida, el de la política de masas y de las mayores demandas de democracia e inclusión que figuraban en la formulación de principios y beneficios provenientes de la gobernanza. Esto revela cómo se transforman los fundamentos y los marcos de la gobernanza global. De hecho, mientras que el sistema de Wesfalia se basaba en el principio “de que no había autoridad que operara por encima del sistema interestatal”, el imperialismo de libre comercio británico, en contraste, “estableció el principio de que las leyes que operaban dentro y entre los Estados permanecían sujetas a una entidad metafísica superior: el mercado mundial”. Este último estaba “supuestamente dotado de poderes sobrenaturales superiores a cualquier cosa que el papa y el emperador hubieran podido dominar en el sistema de gobierno medieval”. Al frente de este sistema capitalista cuasi metafísico se encontraba el imperio británico, y sus principios adquirieron preponderancia con la apertura del mercado interno británico. Por el contrario, las colonias británicas, y en particular el subcontinente indio, estaban subordinados a las necesidades del centro imperial, con algunos de los mejores talentos de Inglaterra -incluido Lord Keynes- administrando el subcontinente y cosechando los excedentes de la India y de otras colonias y dominios, con métodos principalmente ideados por la Oficina de la India en Londres. Este orden un tanto más constitucional significaba que la gobernanza global era más inclusiva que los organismos gobernantes ahora más amplios y, aunque descansaba sobre cimientos de clase muy desiguales y eminentemente subordinados y racializados, fue fundamental para mantener los 100 años de paz entre las grandes potencias (1815-1914). Parte de los orígenes de esta forma de gobierno se remonta a la llamada Revolución Gloriosa en Inglaterra de 1688-1689. Esta restauración (con fachada de revolución) instauró una monarquía constitucional subordinada a grandes titulares de propiedad privada en el Parlamento. Lo que hoy podríamos entender como la forma liberal de la sociedad civil surgió presagiando su extensión internacional bajo los auspicios del imperio británico y, más tarde, de la hegemonía estadounidense.24 Después de 1688, a quienes eran dueños de propiedades se les permitió prosperar con autonomía del Estado y libertad de acumulación en suelo nacional y extranjero, un patrón heredado mediante la inmigración a nuevas áreas de asentamiento blanco, no sólo en América del Norte, sino también en Sudáfrica, Australia y Nueva Zelanda. Se forjó así una sociedad política y civil transnacional con perspectivas y enfoque compartidos. Este nuevo orden social transnacional no fue simplemente el producto de instituciones formales de gobierno o el ejercicio directo del poder de los propietarios. Su élite también yacía en redes sociales de carácter informal y notablemente importantes y en organismos de clase que por lo general se suscribían a principios liberales. Sus más destacados miembros se formaron intelectualmente en las principales universidades de Oxford, en particular All Souls, Balliol y New College, y por extensión, en instituciones educativas del extranjero, tales como la Universidad de Toronto y el Upper Canada College. Los sectores de élite de este organismo transnacional también se entrelazaron con los órdenes sociales inferiores en extensas redes de masones, organización que trascendía las fronteras jurisdiccionales. K. Van der Pijl sugiere que para 1872 había unos 4 millones de masones en el imperio británico, a diferencia de aproximadamente 500 000 sindicalistas y 400 000 miembros del Movimiento Cooperativo.25 La masonería -que Van der Pijl compara con una “comunidad transnacional imaginaria”- defendió la separación de la Iglesia y el Estado y la tolerancia religiosa, con lo que superó el protestantismo y la contrarreforma, para promover el cosmopolitismo, los derechos ciudadanos y los “derechos del hombre”. Estas fuerzas transnacionales operaban de manera informal (y, en el caso de los masones, en secreto). Por lo tanto, es difícil demostrar la naturaleza y el alcance de su influencia. Sin embargo, puede conjeturarse que forjaron un partido político internacional prototípico, comprometido con formas en gran medida liberales de civilización cristiana, imperialismo y gobernanza. Sus principios, al menos en sus dominios de colonos blancos (en oposición a sus colonias subordinadas y racializadas), se asentaban en formas de Estado liberales fuertes, pero limitadas, que admitían la pree minencia de las fuerzas privadas en la sociedad civil, y en la vida económica y social, su propósito consistía en permitir que el “estilo de vida británico” se extendiera como una “fuerza civilizadora” En estos nexos de gobernanza se incluyó a miembros de las llamadas clases dirigentes civilizadas (blancas) y élites gobernantes, funcionarios de rangos inferiores, contadores, miembros del clero y la policía y otras profesiones, además de algunos miembros de las clases trabajadoras blancas y comunidades agrarias de colonos. Sirvieron como una fuerza política y social que encajaba en un servicio civil internacional y actuaba como un colectivo orgánico e intelectual. Este aparato sostuvo y administró el gobierno liberal/imperial en las colonias. Excluidas o subordinadas por este conjunto de principios y prácticas de gobernanza, la mayoría de las clases bajas, elementos radicales, y la mayoría de los pueblos y naciones estaban sujetas a la jerarquía racializada del Imperio británico (lo mismo ocurría en otras áreas nuevas de asentamiento colonial; por ejemplo, la esclavitud en Estados Unidos). Según lo señaló John Stuart Mill en su Ensayo sobre la libertad (1859), el liberalismo no era para los bárbaros, ni para los ignorantes e “incivilizados”. El liberalismo era una defensa del individualismo contra el poder arrogante de la autoridad y el gobierno, así como contra la “tiranía de la mayoría”. No obstante, el siglo XIX afianzó gran parte de los fundamentos de la gobernanza global tal como la entenderíamos hoy, particularmente los aspectos técnico-gerenciales. Mucho esfuerzo se invirtió en la regulación y extensión del mercado mundial, con el desarrollo de normas y protocolos de comunicación e infraestructuras y otros elementos que pudieran ayudar a expandir el capitalismo industrial. También se tomaron iniciativas importantes para contener los conflictos interestatales, vistos como aquellos que ponían en riesgo el orden mundial. La obra de Craig Murphy sobre la organización internacional y el cambio industrial en relación con la gobernanza global a partir de 1850 ofrece un memorable recuento de este proceso. Las más de treinta organizaciones internacionales que se fundaron entre 1864 y 1914 mostraban gran preocupación por el cambio industrial, lo cual las llevó a idear marcadores y normas internacionales en bienes industriales y a vincular las infraestructuras de comunicaciones y transporte, además de incitarlas a liderar la propiedad intelectual y a “reducir las barreras legales y económicas que se habían impuesto al comercio”.27 Como lo señalé antes, las organizaciones internacionales del siglo XIX también daban muestras de inquietud por la gestión de posibles conflictos sociales, por el “fortalecimiento de los Estados y el sistema estatal” y el “fortalecimiento de la sociedad”, por ejemplo, en el ámbito de los derechos humanos, la ayuda y el bienestar, la salud y educación e investigación, así como en el de la resolución de conflictos. Murphy describe tres generaciones de tales organizaciones mundiales. Cada una de ellas (correspondientes al periodo anterior a 1914, el periodo de entreguerras y el posterior a 1945) se originó en tiempos de crisis o contienda. Cada una se articuló con la creación de órdenes mundiales sucesivos, luego de periodos caracterizados por lo que Arrighi llamó “caos sistémico”.29 Por extraño que parezca, las clases dominantes de Gran Bretaña desempeñaron un papel muy secundario en los procesos del siglo XIX. Preferían dejar que otros tomaran la delantera, siempre que las organizaciones operaran de manera consecuente con los intereses británicos. Para el cambio de siglo, se estableció el patrón liberal: “los acuerdos internacionales diseñados para asegurar una sociedad civil más cosmopolita ampliaron el mercado en el que podían operar las empresas privadas”.30 Este liberalismo racializado global y jerárquico se derrumbó con el resurgimiento del capitalismo monopolista nacional y el imperialismo de la zona de influencia en la crisis de la década de 1930, hasta que Estados Unidos creó un nuevo orden internacional en el mundo capitalista/poscolonial después de 1945. En suma, muchas formas de gobernanza global que hoy existen se forjaron durante el largo siglo XIX (1815-1914). Las formas esencialmente liberales e imperiales de gobernanza global ayudaron a establecer la Paz de los 100 años entre las grandes potencias, aunque luego el sistema se derrumbaría debido a las rivalidades imperiales internas de la Primera Guerra Mundial. Este desmoronamiento derivó en la abolición de muchas organizaciones mundiales, a pesar de los intentos por resucitar un orden liberal después de 1918 con la Liga de las Naciones. Esa eventualidad se debió en parte a la falta de voluntad de Estados Unidos para tomar una iniciativa importante. Cuando la haute finance se debilitó severamente tras el desplome de Wall Street en 1929, el imperialismo de la zona de influencia y el capitalismo nacional pasaron a primer plano. Nuevas fuerzas estaban impulsando con gran poderío lo que Polanyi llama la “historia en el engranaje del cambio social”, ya que el fascismo respondió a las necesidades de una situación objetiva y no fue el resultado de causas fortuitas, además de que ofreció una salida al estancamiento institucional, que esencialmente se encontraba en las mismas condiciones en un gran número de países [… ] La solución fascista al callejón sin salida al que había llegado el capitalismo liberal puede describirse como una reforma de la economía de mercado que se logró a costa de la extirpación de todas las instituciones democráticas, tanto en el ámbito industrial como en el político.31 Este engranaje y aceleración de la historia produjo un (des)orden internacional cada vez más inestable, cargado de conflictos y crisis, y una nueva y violenta situación de caos sistémico. El capitalismo ahora se encontraba yuxtapuesto al comunismo soviético, mientras que el fascismo, el nazismo y el militarismo japonés buscaban la dominación global en un esfuerzo por establecer un orden mundial racializado. El fruto que se cosechó de estos diferentes tipos de desarrollo fue la guerra más letal de la historia, con la denegación de las potencias del Eje debido a la cooperación y alianza sin precedentes entre el capitalismo liberal de Estados Unidos, el imperialismo británico y el comunismo soviético. En este contexto histórico, un elemento particularmente notable en cuanto a la reconstrucción del orden mundial posterior a 1945 fue la exclusión de estos países con proyectos globales declaradamente racistas, que revestían la forma de nazismo y fascismo. Se les negó el reconocimiento como participantes legítimos en los marcos e instituciones del multilateralismo y la gobernanza global. Lo que sigue siendo una cuestión política discutible para el futuro de la gobernanza global es si esa exclusión persistirá y se empleará a las sociedades democráticas formalmente liberales que cada vez más han tomado la ruta autoritaria y protofascista desde principios del siglo XXI. Gobernanza Global: “Cómo era, es y debería ser”. Una reflexión crítica*